O FORDU-
Fórum Regional para o Desenvolvimento Universitário agradeço o convite que me
foi formulado pela ACC-ASSOCIAÇÃO CONSTRUINDO COMUNIDADES, para participar dessa
conferencia sobre as autarquias locais e partilhar com este público, a minha
visão sobre democracia participativa e governação transparente nas autarquias
como sugere o tema que me foi proposto.
A
síntese que aqui apresento se baseia mais nos meus ditames académicos cujos
modelos de autarquias tem que ver com a Europa, sobretudo Portugal, França,
Alemanha e Itália. Em Angola não temos nenhuma legislação ordinária que
constituísse já o corpo regulatório das autarquias locais. De forma geral temos
algum articulado na constituição Angolana em matéria das autarquias mas é só
isto que temos.
Ao
longo de alguns anos mais propriamente desde Outubro de 1999 através do Decreto
nº 17/99 de 29 de Outubro, o Estado Angolano vem ensaiando a desconcentração e
Descentralização Administrativa e isto vai até hoje, mais leis foram
produzidas, mais decretos foram desenhados mas a realidade é a que
conhecemos e os resultados são
parcialmente também conhecidos.
Não
irei repetir o que já muito se falou, da parte dos brilhantes prelectores que
me precederam, apenas iremos consolidar o que já se abordou. Seja como for, partimos do principio
conceptual de que AUTARQUIAS- são
pessoas colectivas públicas de população e territórios correspondentes a certas
circunscrições administrativas do território nacional e que devem, nos termos
constitucionais e legais assegurar os interesses próprios das respectivas
populações, mediante os órgãos próprios escolhidos por elas em actos eleitorais
livres, competitivos, transparentes, concorrenciais, imparciais, orientados aos
programas, objectivos e resultados em prol dos interesses horizontais das
populações que se acham idóneas à autogovernação. Ora se as autarquias se
instauram de um primórdio utilitarista para satisfazer os interesses públicos
locais, em beneficio unicamente das populações daquele território, distinto do
Estado-Administração, podemos, paradoxalmente, admitir que o
Estado-Administração pode ter serviços públicos periféricos com a mesma área
territorial das autarquias sem lhe relegar algum tipo de subordinação ou
dependência. Poderão existir tarefas concorrenciais entre o Estado e a
Autarquia num mesmo território sem duplicação de tarefas e aí geralmente se
aplica o princípio da subsidiariedade. Existirão eventualmente sobreposição de
tarefas como ocorre nos Estados Federais e Federados e aí a lei poderá traçar
fronteiras e limites de actuação sem um prejudicar o outro.
O
sentido de independência e autonomia das autarquias bem como sua imparcialidade
desligada do Estado-Administração não implica que as autarquias tenham suas
políticas diametralmente opostas ao Estado, daí a premente tutela inspectiva,
fiscalizadora e legal.
Tal
como do ponto de vista conceptual, o Estado é feito por território, povo e
normas regulatórias, as Autarquias não são autarquias enquanto nelas não
vigorar um território geograficamente delimitado, uma população que se recorta
entre cidadãos e não cidadãos, interesses comuns que definem a chama da coesão
e solidariedade colectiva e numa perspectiva regulatória então os órgãos representativos,
isto é, democraticamente eleitos.
Também
sabemos quer pela doutrina, quer pela jurisprudência autárquica quer ainda pelo
manancial consuetudinário, que as autarquias em si próprias não constituem o
poder local. Porque, o Poder Local, por excelência trata-se do conjunto das
autarquias locais, das atribuições e competências de que dispõem, o modo como
são exercidas tais competências/atribuições num sistema político e
administrativo concreto. Para mais: esse conceito só é aplicável se existir a
disponibilidade de meios financeiros e de autonomia de gestão das autarquias
bem como reforçadas em complementaridade com o poder tradicional (costumeiro) e
a sede de apoio (sociedade civil).
Nos
termos da Constituição Angolana, o epicentro geográfico da Autarquia, ou seja,
o seu território de base é o Município. Se partirmos do pressuposto de que
Angola tenha 165 municípios, então teremos na devida altura 165 autarquias. Se
o legislador ordinário vier a legislar a possibilidade de termos Autarquias
inframunicipais então as comunas provavelmente serão elevadas às autarquias
locais. Se o mesmo legislador ordinário quiser discricionariamente criar uma
autarquia supramunicipal então as províncias poderão ser elevadas a categoria
de autarquias. Se as autarquias vierem a coincidir com a dinâmica progressista
de Descentralização Administrativa e Financeira do Poder Central, poderá se
criar regiões autónomas descentralizadas do Estado-Administração sem ser
autarquias. Se o Legislador Ordinário assim o quiser poderá eventualmente criar
novos municípios, novas comunas, novas províncias e eleva-los as categorias
quer de autarquias quer de regiões descentralizadas do Estado-Administração sem
ser efectivamente Autarquias Locais.
2-QUALIDADE DAS AUATARQUIAS
As
autarquias não são uma peça teatral de encenar a Governação. Não é um populismo
exacerbado ou uma anarquia num microestado da natureza onde poderia imperar a
força. Autarquias não é a desintegração do Estado Unitário em vários pequenos
países dentro de fronteiras de um Estado Soberano. As Autarquias Locais é a
prova mais evidente da maturidade, idoneidade e competências das populações em
organizar suas vidas e autogovernar-se. Etimologicamente Autarquia significa
autodeterminar-se na liberdade, na consciência, na vontade e nas decisões
vitais, numa palavra autarquias significa liberdade de pensar, de sentir e de
agir num território delimitado. É por isso que os Gregos oferecem ao vocábulo o
sentido de auto-governação, autonomia, independência. As autarquias pressupõem
que o povo seja protagonista do seu próprio progresso e por isso não delega seu
poder a outrem. Essa análise nos remete para a Democracia Ateniense da Grécia
Antiga.
2.1-AUTARQUIAS COMO FONTE DA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA
2.1.1-DEMOCRACIA DIRECTA-A
trajectória da Democracia remonta a Grécia Antiga. Em Atenas onde nasceu a
Democracia, havia um modelo de democracia mais próxima das autarquias. O povo
reunia-se nos areópagos e por aclamação exerciam seus direitos fundamentais e
reivindicavam todas as prerrogativas de que mais necessitavam. Essa democracia
directa era perfeita embora não fosse personalista. Não era personalista porque
o cidadão da Atenas era no sentido restrito apenas o Homem masculino e o adulto
masculino. Da Democracia da Atenas se excluía as mulheres, as crianças e os
escravos. Então essa democracia não era universal e englobante. Da democracia
ateniense, à revolução francesa; ao derrube do Muro de Berlim e desintegração
da URSS com este fim, surgindo da democracia pluripartidária em Angola com a
morte de Partido-Único até aos dias de hoje, a democracia tem o mérito de se
ter mantido como um tema de debate aceso e inacabado.
2.1.2-DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Voltando
um pouco para a fase anterior à Democracia; depois das revoluções que acabaram
com as monarquias absolutas e os poderes autocráticos dos déspotas esclarecidos
nos séculos sobretudo do século 10 até ao século 19, surgiu o século XX, marcado
pelo fortalecimento de novo modelo de democracia diferente da Ateniense. Surgiu
assim a democracia representativa que
significa: “fazer presente um corpo ausente”.
Como
os cidadãos são muitos, gozam de diversidade de necessidades, opiniões,
aspirações, línguas, credos, culturas etc, já não é possível fazer a democracia
ateniense de aclamação em areópagos. Mas sim eleger algumas pessoas
consideradas honestas, sábias, negociadoras, fieis, humildes etc para que vão
lá falar em nome do povo e depois regressar com a os resultados da delegação
totalmente satisfatória. É isto que gerou o nome DEPUTADO que é o particípio
passado do verbo deputar que significa delegar, mandatar, representar.
Significa o Deputado não existe em si próprio adstricti deputatio. O vínculo
jurídico do deputado é o mandato do povo, sem o
povo o Deputado deixa de existir. Para o Deputado, o povo é a fonte, o
Parlamento é o rio sem a fonte, o rio seca, sem o povo o Parlamento deixa de
existir. Mas isto é só na teoria porque na prática o Deputado gere de forma
discricionária o seu mandato. O povo não tem mais espaço na vida do deputado
depois de ser eleito. Representa o povo até nos direitos e mais nos direitos do
que nos deveres e se tornou elite distante do povo que supostamente representa.
A ciência política chama isto degenerescência da representatividade ou seja
deterioração do cargo representado.
Um
olhar contemporâneo sobre a imagem da democracia no mundo leva a concluir pela
existência de uma situação bastante paradoxal (Santos, 2001). Por um lado, o consenso
liberal em torno da democracia tem ganho uma amplitude à escala mundial. A
democracia representativa vive, assim, no centro de um conjunto conturbado de relações
de forças e de poderes antagónicos. Ao mesmo tempo que as grandes corporações
mundiais exercem as suas influências macroeconómicas e estratégicas sobre os
Estados, numa acção que se pode considerar de uma certa delapidação da democracia
exercida por cima, os Estados vão sendo pressionados por movimentos sociais e
políticos, mais ou menos organizados, que reivindicam mais participação e mais
democracia de base. Estes movimentos posicionam-se a diferentes escalas territoriais
– locais, regionais, nacionais e mundiais2 – e dedicam a sua atenção a sectores
mais ou menos específicos da sociedade: os direitos humanos, as minorias
étnicas, mulheres, o ambiente, a educação, o sector da pobreza, entre muitos
outros. Que para satisfazer cabalmente as aspirações do povo, e atingir o
progresso humano tem que existir então outro tipo de democracia. Desta vez
chamaram-na DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
2.1.3-DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA
Fazendo uma ligeira rebusca
do ponto anterior, dissemos que: Atravessamos grande parte do século XX,
acreditando que a democracia Representativa era
um modelo ideal para os cidadãos, que assegura a liberdade e igualdade de
todos; que isso seria o verdadeiro conceito de democracia, mas passados mais de
100 anos, chega-se ao início do século XXI e acredita-se numa crise existente
nesse modelo de Democracia. Os
deputados ou representantes do povo já não conseguem mais identificar e atender
as exigências das populações. A população tem-se organizado melhor em torno de
infinitas questões, sob as quais, o poder representante não tem demonstrado nem
capacidade nem vontade política de descer às bases, iluminar os problemas do
povo e mostrar o caminho de os resolver. O povo horizontalmente tem conquistado
melhor o espaço público e essa população tem cobrado de maneira mais incisiva de
seus representantes. As exigências vêm se tornando mais complexas e fica
evidente a necessidade da participação em conjunto entre representantes e
representados. O conceito de democracia sofre então uma nova reviravolta em sua
trajectória. É preciso considerar que a democracia representativa já não
responde mais as demandas da sociedade e a democracia direta como em Atenas parece
impossível. E como síntese, para a resposta dessa crise começa a se formar o
conceito de DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA; tendo características da forma semidirecta, por não
desconsiderar seus representantes, mas aproximando os representados na arena
política se configurando entre a democracia directa e representativa.
Assim,
a democracia participativa como o termo sugere é aquela que permite, aos
cidadãos participarem directa e horizontalmente nas tomadas de decisões de suas
vidas, como resposta à degradação e infidelidade da democracia representativa. A
universalização dos princípios e regras da democracia liberal contrasta com a
crise de representatividade política que hoje se vive. As elevadas taxas de
abstenção verificadas em actos eleitorais, em muitos países do mundo, permitem
perceber que a democracia representativa deixou de ser mobilizadora para muitas
pessoas. Em Angola nas eleições passadas (2012) eu pessoalmente testemunhei a
abstenção de mais de 40% dos eleitores uns por verem seus nomes deslocados de
sua zona de residência não obstante terem indicado o lugar onde iriam votar
outros preferiram ir colher amendoim, outros foram zungar por que depois do
voto iriam dormir à fome numa casa de renda, com água estagnada e a luz
eléctrica inexistente e disseram eles: votar para quê se o dinheiro fica todo
com eles?! Assim, as autarquias são a expressão mais eloquente da Democracia
Participativa, só o será se for nutrido de virtudes como a transparência, a
liberdade, a concorrência imparcial, o sentido patriótico local, a honestidade
e a missão de servir a comunidade. Essas virtudes são imanentes: porque emanam
do Estado superior a autarquias.
2.2-GESTÃO
TRANSPARENTE
As
autarquias são essencialmente para
prover meios de vidas sustentáveis para as populações locais: segurança
alimentar, saúde, educação, ambiente sadio ecologicamente sustentável, emprego,
previdência social, direitos humanos,
lazer etc. olhando cuidadosamente verificaremos que o pacote económico com seus
bens essenciais e também supérfluos são a promessa mais visível de programa das
autarquias. se o território nacional for recortado em autarquias, significará
que todas as políticas públicas irão desembocar na autarquia. Nenhum palmo de
terra não será autarquia. Até o Palacio presidencial estará geograficamente
localizada na autarquia, porque está num município. Os Orçamentos Gerais dos
Estados acabarão serem distribuídos nas autarquias e pequenas fatias
sustentarão o Estado Administrativo Central porque a população no seu todo está
dividido em territórios municipais onde estão a pleitear autarquias.
Nesta
perspectiva a transparência, a prestação
de contas, o combate a corrupção, o combate ao nepotismo, o combate ao
clientelismo, o combate ao branqueamento de capitais no território da autarquia
são virtudes que poderão dar corpo ao conceito de governação transparente na
autarquia.
Neste
campo provavelmente o perfil da autarquia transparente deveria ser:
·
Autarquia empreendedora que promove a
competição entre os seus prestadores de serviços públicos
·
Autarquia que confere poder aos cidadãos de
questionar os autarcas de forma desburocratizada transferindo o sistema de
controlo da burocracia para a comunidade
·
Medem a actuação das suas agencias,
focalizando não os factores utilizados, as entradas de recursos mas sim os
resultados logrados numa palavra (gestão orientada a resultados no lugar de
gestão orientada a actividade);
·
Orientam-se pela missão e pelos objectivos em
vez de regras e regulamentos
·
Redefinem suas populações não como cidadãos
mas sim como clientes ao qual devem oferecer produto de alta qualidade para
comprarem;
·
Descentralizam a autoridade local promovendo
a gestão com a participação horizontal de todos através do projecto educativo
local, orçamentos participados/orçamentos cidadãos;
·
Promovem serviços públicos, serviços privados
e serviços voluntários na resolução de problemas da comunidade
·
Fomentam a solidariedade para combater a
ganancia.
·
Autarquia catalisadora
·
Autarquia pertencente à comunidade e não ao
comité do partido
·
Autarquia dirigida para missão de servir e
não se servir do poder
·
Autarquia orientadas a resultados e impacto
nas vidas das populações e não nos discursos retóricos
·
Autarquia orientada a produção, a transformação e a comunicação transversal
com todos os intervenientes
·
Autarquia proactiva e não reactiva
·
Autarquia internamente descentrealizada
·
Autarquia que elimina a burocracia e trata
sua população como clientes da empresa
·
Autarquia que regressa ao fundamental: MELHOR
ADMINISTRAÇÃO COM MENOS DINHEIRO chamando a isto eficiência, aprendendo a
trabalhar muito mas com pouco dinheiro.
·
Uma autarquia transparente deveria colocar a
justiça social como preocupação nuclear
·
Ainda a autarquia deve definitivamente
compreender que não há autoridade sem democracia, não há direitos sem
obrigações
·
A autarquia não deve ancorar sua acção nos
símbolos da República, a Nação, o comité do partido, a Família, ou outras
instituições como fonte imediata do respeito mas unicamente a fonte de respeito
é a valorização da democracia
·
Respeitar a natureza que dá riqueza e oferece
longevidade e protege a vida
·
Autarquia tem na protecção dos mais
desfavorecidos, na produção da igualdade e equidade,
·
Autarquia é um Estado sem inimigos, é uma
família democrática, é um cosmopolitismo pluralista, conservadorismo
filosófico, sociedade civil activa, a nova economia mista, igualdade como
inclusão; protecção social positiva;
·
Enquanto o Estado Central ou Burocrático está
centrado na interpretação das leis de matriz
jurídica, o modelo de autarquias eficazes e eficientes estão centrados
na medição, onde gerir é medir os objectivos. Medir os objectivos é comprar os
resultados; comprar os resultados é melhorar a prestação de qualidade dos
serviços públicos.
3-CONTEXTUALIZAR
A DEMOCRACIA EM ANGOLA
Depois
dessa pequena teoria desgarrada da realidade de Angola que terminou com
enunciado de princípios que faz uma autarquia ser mais ou menos melhor que o
Poder Central, vamos aterrar em Angola, para
terminar já. Angola é uma Nação jovem, porque tem menos de 50 anos de
idade desde que se erigiu em Estado. Fará precisamente 40 anos este ano de
2015, baseada na diversidade geográfica, cultural, étnico-linguística cuja
coesão nacional nunca fora afectada significativamente por alguma tensão
linguística, étnica ou religiosa. Angola é um Estado Unitário, geograficamente
descontinua alongando-se no além-Congo para se ligar a Cabinda que também é
parte territorial angolano. Porém não está baseada na autonomia das autarquias
locais e na descentralização democrática da administração pública. A
indefinição a décadas de uma verdadeira democratização da administração pública
e o robustecer da cidadania imbuída no sonho de autogovernarão horizontal,
participada, transparente e orientado a resultado, têm mais suscitado receios
do poder central do que expectativas progressistas, gerando soluções
contraditórias e incoerentes. Assim, a primeira necessidade de autarquias
locais surge da sede e da vocação de intervir na base territorial nos domínios
do planeamento, na identificação das prioridades estratégicas, tácticas e
operacionais do sector publico aumentando assim a eficiência e eficácia das
políticas públicas do Estado e das Autarquias enquanto elementos
infra-estaduais, tornando as decisões mais céleres, mais participadas, mais
transparentes, e mais horizontais em relação ao cidadão que as enforma. A
eficiência, a descentralização e a prática de subsidiariedade são elementos
decisivos para uma necessária competitividade intermunicipais e intramunicipal
enquanto elemento de partida das autarquias em Angola. Todavia, é sobejamente
conhecidas as dificuldades que o povo angolano enfrenta para alcançar o
desenvolvimento equilibrado das diversas regiões que compõem o todo
territorial; essas dificuldades crescem ainda mais quando começamos a
interpreta-las na perspectiva personalista ou seja, temos imensas dificuldades
em satisfazer a pessoa e o cidadão angolano do ponto de vista de igualdade de
oportunidades, no acesso ao conhecimento, ao emprego e à qualidade de vida,
incluindo aqui a segurança alimentar, a saúde, a educação, o lazer, a cultura,
a segurança pessoal e familiar, o atendimento público e no fim a mobilidade
social ascendente. Embora estes elementos fossem considerados grandes
aspirações do povo, o fosso para se lá chegar é aparentemente intransponível.
Existe evidente litoralização do desenvolvimento. A participação política está
principalmente confinada a partidos políticos, a solidariedade entre os
angolanos começa a diminuir à medida em que aumenta o fosso entre ricos e
pobres, entre homens e mulheres, entre crianças e adultos. As prateleiras dos
supermercados estão abarrotadas de boa comida e bens de consumo de alto padrão
de luxo, tudo dirigido a poucos angolanos quando a maioria esmagadora está
nimbado no cativeiro da negatividade e exclusão. A cidadania está refém do
centralismo excessivo, ao mesmo tempo que o povo apenas participa da vida
política de 5 em 5 anos ou seja em eleições gerais, centralizadas e
partidarizadas. Assim, pensamos que estão reunidas as condições primárias para
se pensar em reinventar a nova maneira de participação politica do povo nos
seus interesses e gerir o património comum na base de transparência. Acho que
deve ser esta a logica do tema que viemos aqui abordar.
OS
NOSSOS RECEIOS
O nosso
país não tem tradição de garantir as liberdades do seu povo os exemplos são
clamorosos e dispensam comentários
O
nosso país não é efectivamente democrático nem directo nem representativo nem
participativo apenas uma democracia tutelar mais perto da ditadura do que do
mero autoritarismo
O
nosso Governo gere a riqueza de Angola sem transparência, nem probidade.
O
cidadão angolano no geral aprecia mais consumir do que produzir e consome mais
do que ganha.
O
cidadão angolano no geral não é comunicativo, fecha-se egoisticamente no seu
casulo, mesmo vendo seu vizinho morrendo à fome, ou à doença e se for doutro
partido, religião, etnia, pior ainda.
O
Governo angolano distribui favores em função do parentesco, da filiação
partidária, do género e das idades.
A
lista cresce e o tempo esgota-se. Qual é a autarquia que teremos em Angola com
estes aspectos todos que deveríamos primeiro expurgar da nossa relação horizontal e vertical?
OBRIGADO´
Lubango, 08 de Outubro de 2015
Lubango, 08 de Outubro de 2015
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