ADMINISTRAÇÃO   PÚBLICA ANGOLANA AVANÇOS E RETROCESSOS

 

O FORDU-FORUM REGIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO UNIVERSITÁRIO PROMOVEU UMA MESA-REDONDA SOBRE A ADMINISTRAÇÃO  PÚBLICA EM ANGOLA-AVANÇOS E RETROCESSOS NO ÂMBITO DA NOVA CONSTITUIÇÃO

1.1-ENQUADRAMENTO HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO  PÚBLICA DE ANGOLA PRÉ E PÓS-COLONIAL

 

Angola é uma República baseada na soberania popular desde Novembro de 1975. Antes de 1975, mais propriamente, em várias fases históricas da Colonização Portuguesa de Angola desde 1482, administrativamente Angola tinha o estatuto de Colónia e como tal não possuía uma administração pública autónoma. Portugal se tornou uma República a partir de 1911 porém foi a partir da Constituição de 1933, com a emergência do Estado Novo em Portugal que se volta a definir claramente o estatuto das colónias administradas a partir da Metrópole. Angola era uma “Província Ultramarina” desconcentrada do poder Central em Portugal; porém por se tratar de Colónia povoada por pessoas consideradas indígenas, desprovidas de direitos de cidadania, a administração não se obrigava a reconhecer, garantir, proteger e satisfazer os direitos subjectivos dos cidadãos, mas apenas prosseguir os fins político-administrativos decorrentes do objectivo estratégico da colonização. Assim 1975 é juridicamente considerado o ano em que se instaura a era da Administração Pública de Angola, decorrente do momento político de proclamação da Independência enquanto República Soberana, e que a realização do Estado Angolano passa pelos compromissos institucionais de garantias e liberdades fundamentais e a Administração Pública surge como o instrumento viável através do qual o Estado enquanto colectividade política suprema realiza os seus fins fundantes que o enforma: cultura, segurança e bem-estar. Para da justiça que é administrada por um poder à parte, a segurança, a cultura e o bem-estar económico e social, são materializadas pela Administração Pública. Todavia na 1ª República (República Popular de Angola) a administração Pública era do tipo socialista, decorrente do sistema de governo de então. Por força da ideologia marxista adoptada, o monopólio administrativo é do Partido Governante. Aí o conceito de coisa pública limitada pela ideologia centralista. Este regime político conheceu o seu fim em 1991 com a aprovação da Revisão Constitucional de Maio de 1991 e da 2ª Revisão Constitucional de 1992 através da lei 16/92 de 23 de Setembro. Esta era inaugura em Angola a Administração Pública derivada da soberania popular que se realiza através da democracia representativa.

 

1.2-ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA ERA DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

 

Sabemos que dentre vários conceitos de Estado, é aceitável que este seja Povo e que para realizar os seus interesses de Justiça, Segurança e Bem-Estar se assenhoreia de um Território (de que se arroga titular); para a correcta harmonia e consolidação do estado social que supere o puro instinto natural, estatui normas que enforma a autoridade e se sujeita a cumpri-las. Ora, o Estado enquanto corpo colectivo (conjunto de pessoas definidas como cidadãos) se realiza na Administração Pública. Esta é obviamente a corporização da Res-Pública ou seja a Administração é a parte estadual e não só, de gestão da coisa de todos, para a plena satisfação dos interesses igualmente de todos. Por isso, a Administração Publica enquanto agência de gestão dos bens do Estado, está dividida em vários organismos. Maioritária mas não unicamente estaduais ou seja a Administração Pública não se esgota apenas no Estado comporta muitas outras entidades e organismos que têm personalidade própria e que não se confunde com o Estado. É o caso por exemplo dos institutos públicos, as universidades, as empresas públicas, as associações públicas. Juntamente com as instituições estatais definem as políticas públicas que concorrem para a satisfação completa das necessidades da colectividade. As fronteiras administrativas internas incluem os limites fronteiriços geográficos internos e a sua estrutura geográfica mais típica é a Província (18 províncias em Angola), o Município (164 Municípios em Angola) a Comuna (557 Comunais em Angola). Abaixo da Comuna existe a povoação nas zonas rurais e o bairro nas zonas urbanas, que não está claramente bem definida a autoridade que rege o Bairro  e a Povoação, na estrutura da administração pública;  muitas vezes o Estado é preenchido por uma espécie de poder informal ligada ao poder consuetudinário (a figura do regedor ou soba nas zonas rurais) e por vezes o Coordenador do bairro ou de zona nos bairros periurbanos e urbanos. Numa estrutura piramidal a existência de um figurino administrativo começa com a província, o município, comuna, bairro, “artigo 55º da LC da República de Angola”, é o conjunto de municípios que serve de base a Província, o conjunto de comunas ao município, dos bairros  e povoações à comuna. A Província é o espaço administrativo local com estruturas mais sólidas, recursos humanos e cabe a ela ser o órgão máximo de Governação local, o Governo Provincial, órgão colegial local, dirigido por um governador nomeado pelo Chefe do Executivo.

 

Tendo em conta a divisão política do Estado, o paradigma atende ao modelo de uniformidade das estruturas existentes nos órgãos locais da Administração Pública vivificado pelos Governos Provinciais, Administrações Municipais e Comunais, resultante dos princípios e normas de organização e funcionamento dos órgãos periféricos, consignados no decreto-lei n 2/07, de 3 Janeiro, acima referido e descrito no decreto-lei n 9/08 de 25 de Abril ².

 

1.3-A TRÍPLICE TEMPORAL FUNDAMENTAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANGOLANA (EPÍTOME)

 

 A seguir a Independência de Angola em 1975, o Estado inspirado na Revolução Soviética de 1917 (Revolução de Outubro) definiu, na Constituição da República Popular de Angola, o Estado Socialista que se deve realizar através da aliança entre operários e camponeses (Administração Pública). O artigo 2º da Constituição desse tempo preceituava que “ o MPLA-Partido do Trabalho constitui a “ vanguarda organizada da classe operária” e cabe-lhe “ como partido marxista-leninista a direcção política, económica e social do Estado nos esforços para a construção da sociedade socialista”. Neste caso, a Administração Pública deriva do interesse supremo do Partido Governante e não da vontade do povo expresso em alguma forma universal de representatividade. Neste tempo os Órgãos de Soberania seriam o Presidente da República, a Assembleia do Povo e Assembleias Populares nas Provincias, os Tribunais Populares e o Poder Executivo representado pelos ministros e os comissários, porém os órgãos de soberania não actuavam de forma intelectualmente sustentável sem o endosso do Partido que os supervisionavam, decorrente da ideologia marxista-leninista. À rigor científico, havia limites formais, orgânicas e materiais de Administração Pública, e era claramente centralizada no Partido, por sua vez o Partido girava em Torno do Presidente do Partido ou Secretário-geral do Partido.

 

ü  De 1991 até 2010, decorrente da 1ª e 2ª Revisão Constitucional como imperativo dos Acordos de Bicesse, surge a realização dos direitos económicos, sociais e culturais livres (desconcentrados) e surge o espaço dos direitos civis e políticos a par das liberdades e garantias individuais, o sufrágio universal, os partidos plurais de massas, o alargamento dos fins do Estado, o surgimento dos movimentos de pressão e opinião pública. Este contexto nobre e novo, alastra consigo os desafios da Administração Pública e surge um crescimento sem precedente da Administração Pública mas ainda assim existe uma fortíssima centralização desse poder com ligeira desconcentração através das delegações provinciais e municipais, tuteladas centralmente. Neste tempo com um sistema semipresidencialista ou sistema híbrido, existia claramente 4 Órgãos de Soberania independentes e com esforço visível de aplicação do principio de separação de poderes (checks and balances):

 

o   O Presidente da República como Chefe de Estado e Comandante em Chefe das Forças Armadas;

o   Poder Executivo liderado pela figura de um 1º Ministro enquanto Chefe de Governo (chefe do executivo) que preside ao Conselho de Ministros e presta contas e informações regulares ao Parlamento (accountability) (Administração Pública por excelência);

o   O Poder Legislativo enquanto Órgão representativo do Povo e ao mesmo tempo órgão legiferante por excelência;

o    E afinal o Poder Judicial que zelaria pela correcta aplicação da norma num Estado de Direito. Nessa altura a Administração Pública estava intelectualmente localizada e distinta dos outros órgãos de soberania.

ü  De 2010 para cá, o formato da Administração Pública é aquele que é definido pela Constituição da República de Angola, aprovado em Fevereiro de 2010. Assim iremos nos deter na Constituição da República para exaurirmos os preceitos aí consagrados, que definem os limites, as extensões da Administração Pública bem como os seus sujeitos. Esta análise é legitimada pelo contexto político-jurídico de Angola em que toda a vida política é formalmente assistida de uma legislação apropriada e que toda a legislação é suposto que seja dimanada da Constituição que as superentende. Assim os artigos 198ºss da Constituição da República de 2010 define a estrutura da Administração Pública: 

 

TÍTULO V- ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CAPÍTULO I -  PRINCÍPIOS GERAIS

Artigo 198.º  (Objectivos e princípios fundamentais)

1. A administração pública prossegue, nos termos da Constituição e da lei, o interesse público, devendo, no exercício da sua actividade, reger-se pelos princípios da igualdade, legalidade, justiça, proporcionalidade, imparcialidade, responsabilização, probidade administrativa e respeito pelo património público.

2. A prossecução do interesse público deve respeitar os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.

 

ARTIGO 199.º (ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA)

A administração pública é estruturada com base nos princípios da simplificação administrativa, da aproximação dos serviços às populações e da desconcentração e descentralização administrativas.

2. A lei estabelece as formas e graus de participação dos particulares, da desconcentração e descentralização administrativas, sem prejuízo dos poderes de direcção da acção da Administração, superintendência e de tutela administrativas do Executivo.

3. A lei pode criar instituições e entidades administrativas independentes.

4. A organização, o funcionamento e as funções das instituições administrativas

independentes são estabelecidos por lei.

5. As entidades privadas que exerçam poderes públicos estão sujeitas à fiscalização dos poderes públicos, nos termos da Constituição e da lei.

ARTIGO 200.º  (DIREITOS E GARANTIAS DOS ADMINISTRADOS)

1. Os cidadãos têm direito de ser ouvidos pela administração pública nos

processos administrativos susceptíveis de afectarem os seus direitos e interesses legalmente protegidos.

2. Os cidadãos têm direito de ser informados pela administração sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as decisões que sobre eles forem tomadas.

3. Os particulares interessados devem ser notificados dos actos administrativos,

na forma prevista por lei, os quais carecem de fundamentação expressa quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.

4. É garantido aos particulares o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança e defesa, ao segredo de Estado, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.

Em Angola tem-se ensaiado a Desconcentração e Descentralização Administrativa desde o Decreto nº17/99 de 29 de Outubro até ao Decreto-lei n 2/07 de 3 de Janeiro como fase propedêutica a consagração em Angola do Poder Local. Neste Campo igualmente a Constituição Nova da Republica de Angola fixa o seguinte:

ARTIGO 201.º  (ADMINISTRAÇÃO LOCAL DO ESTADO)

1. A Administração local do Estado é exercida por órgãos desconcentrados da Administração central e visa assegurar, a nível local, a realização das atribuições e dos interesses específicos da administração do Estado na respectiva circunscrição administrativa, sem prejuízo da autonomia do poder local.

2. O Governador Provincial é o representante da administração central na respectiva Província, a quem incumbe, em geral, conduzir a governação da província e assegurar o normal funcionamento da Administração local do Estado.

3. O Governador Provincial é nomeado pelo Presidente da República, perante quem responde politica e institucionalmente.

4. A organização e o funcionamento dos órgãos da Administração local do

Estado são regulados por lei.

 

Ainda a esta nova Constituição reforçou o poder do Presidente da República enquanto Órgão de Soberania, com o Poder Executivo que é outro Órgão de Soberania. Assim, na figura unipessoal do Presidente da República reside todo o manancial administrativo público através desses Poderes constitucionalmente reconhecidos, conferidos e protegidos:

 

Regressando um pouco, sempre nas sendas da Constituição vamos olhar um pouco para as atribuições do Presidente da República, enquanto titular o Poder Executivo

 

ARTIGO 120.º (Competência como titular do Poder Executivo)

 

Compete ao Presidente da República, enquanto titular do Poder Executivo:

a) Definir a orientação política do país, nos termos da Constituição;

b) Dirigir a política geral de governação do País e da Administração Pública;

c) Submeter à Assembleia Nacional a proposta de Orçamento Geral do Estado;

d) Dirigir os serviços e a actividade da Administração directa do Estado, civil e militar, superintender a Administração indirecta e exercer a tutela sobre a Administração autónoma;

e) Definir a orgânica e estabelecer a composição do Poder Executivo;

f) Estabelecer o número e a designação dos Ministros de Estado, Ministros, Secretários de Estado e Vice-Ministros;

g) Definir a orgânica dos Ministérios e aprovar o regimento do Conselho de Ministros;

h) Solicitar à Assembleia Nacional autorização legislativa, nos termos da presente Constituição;

i) Exercer iniciativa legislativa, mediante propostas de lei apresentadas à Assembleia Nacional;

j) Convocar e presidir às reuniões do Conselho de Ministros e fixar a sua agenda de trabalhos;

k) Dirigir e orientar a acção do Vice-Presidente, dos Ministros de Estado e

Ministros e dos Governadores de Província;

l) Elaborar regulamentos necessários à boa execução das leis. 

 

Nesta Nova Constituição, o Conselho de Ministro enquanto órgão colegial de definição estratégica da Administração Pública, surge como mero conselho auxiliar do Presidente da República: (artigo 134º da Constituição)

SECÇÃO V-ÓRGÃOS AUXILIARES DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Artigo 134.º  (Conselho de Ministros)

1. O Conselho de Ministros é um órgão auxiliar do Presidente da República na formulação e execução da política geral do País e da Administração Pública.

2. O Conselho de Ministros é presidido pelo Presidente da República e é integrado pelo Vice-Presidente, Ministros de Estado e Ministros.

3. Os Secretários de Estado e os Vice-Ministros podem ser convidados a participar das reuniões do Conselho de Ministros.

4. Compete ao Conselho de Ministros pronunciar-se sobre:

a) A política de governação, bem como a sua execução;

b) Propostas de lei a submeter à aprovação da Assembleia Nacional;

c) Actos legislativos do Presidente da República;

d) Instrumentos de planeamento nacional;

e) Regulamentos do Presidente da República necessários à boa execução das leis;

f) Acordos internacionais cuja aprovação seja da competência do Presidente da República;

g) Adopção de medidas gerais de execução do programa de governação do Presidente da Republica;

h) Demais assuntos que sejam submetidos à apreciação pelo Presidente da República.

7.         CONCLUSÃO

(Desconcentração e Descentralização Administrativa, Poder Local de Autarquias na perspectiva angolana

 

O Sistema de Governo Presidencialista que a Constituição da República de Angola sintetiza, coloca toda a Administração Publica na Responsabilidade pessoal do Presidente da República enquanto Chefe do Executivo. O próprio Executivo aparece com a forma de “órgãos de apoio” ao Chefe do Executivo. Significa que toda a Administração Pública em Angola se realiza porque passa pelo Presidente da República que a enforma, anima e avalia.

A Assembleia da República não tem Autonomia material de fiscalização do Chefe do Executivo na implementação da Administração Pública

Pelo facto de a Administração Pública gozar do privilégio de execução prévia  o Poder Judicial não tem uma intervenção directa nos actos administrativos exepctos na fiscalização da legalidade e eventualmente na salvaguarda dos direitos fundamentais dos cidadãos e mais alargado, no caso de contenciosos administrativo.

Pela ausência em Angola de Tribunais Administrativos, então todos os ilícitos administrativos e de meras ordenações são dirimidos pela própria administração e por vezes chegam aos tribunais comuns na perspectiva civil e administrativo ou criminal.

 

DO PODER LOCAL E DA ADMINISTRAÇÃO DESCENTRALIZADA

 

 Os artigos 213ºss da Constituição da República condensam todo o manancial de partida para a consagração do Poder Local e das Autarquias. As Autarquias e o Poder Local são actualmente embrionárias mas ensaiados com a desconcentração e descentralização administrativa que está em curso desde 1999 com a transformação de algumas delegações em direcções e o reforço do Poder dos Governos Provinciais com uma margem de discricionariedade na gestão da coisa local. Porém é obvio que não estão suficientemente criadas as condições propícias ás autarquias sustentáveis se tivermos em conta que ainda não se atingiu a plenitude de exercício de cidadania e idoneidade politico-administrativo dos cidadãos sobretudo nas zonas rurais. Esta tese é reforçado pelo défice de democracia participativa e progressista, bem como a incidência da pobreza, o fenómeno da corrupção e clientelismo, patrimonialismo e a fraca transparência na gestão da coisa pública. Todas essas insuficiência ainda reprensetam o handcap para a implementação cabal das autarquias e poder local.